21/07/2017
ESCENARIOS SOBRE LOS ESTATUTOS DE LOS ETNOEDUCADORES DE COMUNIDADES MINORITARIAS
Jairo S. Calderón Iguarán
Consultor Educativo
Director EducArte
19 de julio de 2017
El presente artículo hace parte de la SERIE (inédita) “Arquitectura de la Normativa Educativa Colombiana”, Tomo I “De la pluralidad normativa en materia de carrera docente a un Estatuto Único del Educador Estatal”, Introducción “Dispersión y pluralidad de disposiciones sobre carrera docente”, y pretende aportar a la discusión y debate a nivel interno tanto de las autoridades, representantes y líderes de las comunidades étnicas minoritarias del país como de los etnoeducadores vinculados al servicio docente y directivo docente en las mismas, y a nivel externo con las organizaciones magisteriales, el Gobierno Nacional y el Congreso de la República, que permitan, efectuadas las consultas previas, definir estrategias y escenarios viables que conlleven o bien a la expedición de los dos estatutos específicos de etnoeducadores conforme así lo ha dispuesto la Corte Constitucional o a su integración en un “Estatuto Único del Educador Estatal”.
Partimos de reconocer que los actuales dos estatutos docentes vigentes (Decretos Leyes 2277 de 1979 y 1278 de 2002) NO contemplan disposiciones expresas de carrera en relación con los etnoeducadores estatales, es decir, de quienes ejercen como tales en comunidades de cultura minoritaria, de una parte, indígenas y, de otra, afrodescendientes, negras, palenqueras y raizales, razón por la cual existe una omisión legislativa en estos estatutos en materia de su vinculación al servicio público educativo estatal (requisitos, concursos especiales, nombramientos, escalafón e ingreso a la carrera); de su formación, capacitación, actualización y profesionalización; de su evaluación y permanencia, entre otros aspectos.
Frente al vacío normativo sobre etnoeducadores en los estatutos vigentes, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-208-07 (marzo 21 de 2007) definió, para el caso de los etnoeducadores que atienden comunidades indígenas, que les son aplicables transitoriamente las disposiciones de la Ley 115 de 1994 señaladas en dicha sentencia “mientras el legislador procede a expedir un estatuto de profesionalización docente que regule de manera especial la materia”, sin fijarle un término límite para el efecto, y por ello a la fecha, y transcurridos más de 10 años, el legislador (ordinario o extraordinario) no ha expedido dicho estatuto, por lo que en la práctica en muchos casos se les han continuado aplicando disposiciones de los actuales estatutos docentes especialmente en lo referido a administración y formación de docentes, contrariando lo dispuesto expresamente por la Corte en materia de la normativa aplicable transitoriamente.
Veamos algunas de las consideraciones de la Corte Constitucional en la precitada sentencia:
En el contenido del Decreto Ley 2277 de 1979 “no se
contemplaba la situación administrativa de la educación de
las comunidades nativas; es decir, no se incluían normas
especiales que regularan los procesos de vinculación,
administración y formación de docentes para los grupos
étnicos”.
Con la expedición del Decreto Ley 1278 de 2002 el
legislador “incurrió en una omisión legislativa relativa,
consistente en haberse abstenido de regular lo relacionado
con la vinculación, administración y formación de docentes y
directivos docentes para los grupos indígenas. Con dicha
omisión, se desconocieron los derechos fundamentales de
las comunidades indígenas al reconocimiento de la
diversidad étnica y cultural y a ser destinatarios de un
régimen educativo especial, ajustado a los requerimientos y
características de los distintos grupos étnicos que habitan el
territorio nacional y que, por tanto, responda a sus diferentes
manifestaciones de cultura y formas de vida. De igual
manera, se desconoció el derecho de los grupos indígenas
a que los programas y los servicios de educación a ellos
destinados se desarrollen con su participación y
cooperación, siendo éste el elemento determinante que
marca la diferencia entre la etnoeducación y la educación
tradicional”.
En consecuencia, los contenidos normativos del Decreto
Ley 1278 de 2002 no “hacen referencia alguna a grupos
sociales que son objeto de especial tratamiento y
protección, como es precisamente el caso de los grupos
étnicos, con lo cual se concluye que sus normas cobijan, de
manera general, a todos aquellos que se vinculen a los
cargos docentes y directivos docentes al servicio del Estado
sin consideración a sus diferencias culturales, y que el
mismo no libera a los docentes y directivos docentes de las
comunidades nativas de la obligación de someterse al
concurso público de méritos bajo las mismas reglas y
condiciones que aplican a la mayoría de la sociedad
nacional”.
A pesar de que el Decreto Ley 1278 de 2002 “extiende su
aplicación a todo el sistema educativo estatal, el mismo
guarda absoluto silencio sobre la forma como debe
prestarse dicho servicio en los establecimientos educativos
estatales ubicados en territorios indígenas que atienden
población indígena. En otras palabras, el ordenamiento
acusado no contiene una regulación especial, ni siquiera en
sus aspectos más básicos, sobre la forma de vinculación al
servicio educativo estatal de los docentes y directivos
docentes indígenas. Conforme con ello, debe entenderse
que, para todos los efectos, lo referente al ingreso, ascenso
y retiro de los docentes y directivos docentes de las
comunidades nativas, quedó sometido a las reglas y
condiciones establecidas para la educación dominante o
tradicional, sin que tales comunidades hubieran sido
consultadas previamente y sin que ello sea posible en el
escenario del derecho a la identidad educativa y cultural, por
no resultar compatible tal ordenamiento con las distintas
manifestaciones de cultura que identifican a los diversos
grupos étnicos asentados en el territorio nacional.
De acuerdo con tal estatuto, la provisión de cargos docentes
y directivos docentes para las comunidades indígenas
estaría llamado a regirse por el sistema tradicional de
concurso público abierto en él previsto, lo cual hace posible
que cualquier persona, bajo las reglas generales, pueda
aspirar a dichos cargos, desconociéndose la premisa de que
los docentes de estas comunidades deben ser
preferiblemente miembros de las mismas y conocedores de
sus lenguas, dialectos, culturas, cosmogonías,
cosmovisiones, usos, costumbres y creencias propias,
conforme lo exigen la Constitución Política, la Convención
169 de la O.I.T., incorporada al derecho interno mediante la
Ley 21 de 1991, e incluso la propia Ley General de
Educación (Ley 115 de 1994).
(…).
Así las cosas, aun cuando las comunidades indígenas, en
virtud de los derechos a la identidad cultural y educativa,
son titulares de un tratamiento especial en relación con la
vinculación, administración y formación de docentes y
directivos docentes estatales, ello no desvirtúa su
sometimiento a las normas constitucionales sobre las
formas de acceso, permanencia y retiro de la función
pública, las cuales, además, buscan brindarles a todos los
docentes estatales, sin distingo de razas, las garantías
propias de los sistemas de administración de personal como
son la igualdad de oportunidades para el acceso al servicio
público, la capacitación, la estabilidad laboral y la posibilidad
de ascender dentro de la carrera.
(…)”.
Ante tales omisiones, la Corte consideró que el Capítulo III,
artículos 55 a 63 de la Ley 115 de 1994 que versa sobre el
tema relativo a la educación especial para grupos étnicos,
constituye un estatuto que responde a “la obligación
impuesta al Estado de brindarle a las comunidades nativas
un modelo de educación que responda a sus diferentes
manifestaciones culturales y formas de vida”, y en cuyo
artículo 62 la Ley le impone al Estado, entre otros
compromisos, el de “proceder a efectuar la vinculación,
administración y formación de docentes para los grupos
étnicos de conformidad con el estatuto docente y con las
normas especiales vigentes aplicables a tales grupos”.
Teniendo en cuenta que a la fecha de expedición de la Ley
115 de 1994 se encontraba vigente el estatuto docente
regulado por el Decreto Ley 2277 de 1979, el cual no
contemplaba disposiciones particulares para los
etnoeducadores, “el Gobierno dictó el Decreto 804 de 1995,
reglamentario de la Ley General de Educación, el cual se
ocupó de regular el tema de la atención educativa para tales
grupos. Para lo que interesa a esta causa, el mencionado
decreto puso en cabeza de los comités docentes la
organización de proyectos específicos de actualización,
especialización e investigación para etnoeducadores (art.
9º); se encargó de definir las autoridades tradicionales
encargadas de concertar con el Gobierno la escogencia de
los educadores que laboren en los territorios de los grupos
étnicos (art. 10º); señaló los requisitos para la selección de
los docentes de cada grupo étnico; e igualmente, autorizó
eximir del título de licenciado o normalista y del concurso
público de méritos a los docentes indígenas y a los
directivos docentes indígenas interesados en prestar sus
servicios en sus respectivas comunidades.
Con este criterio, los docentes y directivos docentes de las
comunidades indígenas, al servicio del Estado, venían
siendo designados en propiedad directamente por las
autoridades representativas de tales comunidades, de entre
sus propios miembros, sin necesidad de exigirles título de
licenciado en educación o normalista y sin someterlos al
concurso público de méritos”.
Como efecto de tales omisiones legislativas, se declaró
EXEQUIBLE el Decreto Ley 1278 de 2002, “siempre y
cuando se entienda que el mismo no es aplicable a las
situaciones administrativas que regule de manera especial la
materia relacionadas con la vinculación, administración y
formación de los docentes y directivos docentes en los
establecimientos educativos estatales ubicados en territorios
indígenas que atienden población indígena, “ con la
aclaración de que, mientras el legislador procede a expedir
un estatuto de profesionalización docente, las disposiciones
aplicables a los grupos indígenas serán las contenidas en la
Ley General de Educación y demás normas
complementarias”, entre ellas el Decreto 804 de 1995, las
cuales tienen “un carácter transitorio, en el sentido que se
extiende hasta el momento en que el legislador, ordinario o
extraordinario, expidan una regulación especial que defina la
forma de vinculación de los docentes y directivos docentes
indígenas al servicio educativo estatal”.
Con respecto a los etnoeducadores de comunidades afrodescendientes, negras, raizales y palenqueras, la Corte Constitucional mediante Sentencia C-666-16 (noviembre 30) les es aplicable transitoriamente el Decreto Ley 1278 de 2002, por el término de un año, contado a partir de la notificación de la misma ordenó, tiempo con que el legislador (ordinario o extraordinario) contará para expedir un estatuto de profesionalización docente para dichos etnoeducadores, y por ello declaró EXEQUIBLE el Decreto Ley 1278 de 2002 ‘siempre y cuando se entienda que el mismo no es aplicable a los docentes en los establecimientos educativos estatales que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y a aquellas ubicadas en sus territorios', haciendo entre otras las siguientes consideraciones:
“El incumplimiento del deber constitucional de regulación de la relación entre el Estado y los docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras y en sus territorios
(…).
35. Por lo anterior, es obvio inferir que la única diferencia a nivel legislativo entre las comunidades negras y las indígenas está limitada a lo regulado por la Ley 70 de 1993. Sin embargo, esta ley tampoco puede entenderse como la normativa que desarrolla de manera íntegra o parcial, la relación entre el Estado y los educadores de las comunidades negras. De hecho, únicamente su artículo 42 se refiere a esta materia, y sólo dispone que el “Ministerio de Educación formulará y ejecutará una política de etnoeducación para las comunidades negras y creará una comisión pedagógica, que asesorará dicha política con representantes de las comunidades”. Por lo tanto, tampoco puede afirmarse que la Ley 70 de 1993 regule la relación entre los docentes de las comunidades negras y el Estado. Así las cosas, mal puede sostenerse que, con fundamento en dicha norma, no exista una omisión legislativa en la materia.
36. Por el contrario, la Corte concluye que las comunidades negras se encuentran en la misma situación en que están las comunidades indígenas, en cuanto atañe a la falta de una regulación legal integral de las relaciones entre el Estado y los docentes que prestan servicios en sus comunidades y territorios. Cómo ya lo sostuvo la Corte en la Sentencia C-208 de 2007, esto implica el incumplimiento del deber constitucional específico de permitirles a estas comunidades el ejercicio de su autonomía en materia educativa y de protección y promoción de su identidad cultural. Por lo tanto, la Corte declarará la exequibilidad del inciso primero del artículo 2º del Decreto 1278 de 2002, en los mismos términos que lo hizo la sentencia cuyo precedente se reitera, esto es, la constitucionalidad será avalada siempre y cuando se entienda que el decreto no es aplicable a los docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, o en sus territorios en el ámbito de aplicación del Decreto.
(…).
La decisión a adoptar
(…).
58. … Por lo tanto, la Corte diferirá los efectos de su decisión por el término de un año, contado a partir de la notificación de la presente sentencia. Teniendo en cuenta el nivel de complejidad de dicha regulación, y considerando también que la materia respecto de la cual existe un vacío puede ser regulada mediante ley ordinaria, este término resulta más que razonable. Dentro de este año, el Legislador debe expedir un ordenamiento jurídico con fuerza de ley en el cual se regulen las relaciones entre el Estado y los docentes que prestan sus servicios a las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y en sus territorios. Una vez pasado este término, el Decreto 1278 de 2002 resultará inaplicable a tales docentes”.
“… este ordenamiento debe ser objeto de consulta previa con las comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, para garantizar su derecho fundamental a la consulta previa”.
A manera de interrogantes para la discusión y debate:
De acuerdo con lo anteriormente expuesto, surgen entre otras, las siguientes inquietudes e interrogantes:
1. Transcurridos más de 10 años de la Sentencia C-208-07 (marzo 21 de 2007) sin que se haya expedido el estatuto de profesionalización docente para etnoeducadores que atienden comunidades indígenas, ¿mediante qué estrategias y quiénes han venido consolidando y estructurando las acciones que conlleven a la expedición de dicho estatuto, surtida la consulta previa con las autoridades y organizaciones pertinentes?
2. Teniendo en cuenta que mediante Sentencia C-666-17 (noviembre 30 de 2017) debe expedirse en el término de un año a partir de su notificación, un estatuto de profesionalización docente para etnoeducadores de comunidades negras, afrocolombianas, raizales y palenqueras, y en sus territorios, ¿mediante qué estrategias y quiénes han venido consolidando y estructurando las acciones que conlleven a la expedición de dicho estatuto, surtida la consulta previa con las autoridades y organizaciones pertinentes?
3. Dado que uno de los puntos de acuerdos de FECODE y el MEN es de la concertación para la expedición de un Estatuto Docente Único, ¿este estatuto regirá solamente para el bloque de educadores que atienden comunidades mayoritarias (educación tradicional), es decir, para los regidos actualmente por los Decretos Leyes 2277 de 1979 y 1278 de 2002 y para los que a futuro se vinculen como tales?
4. De acuerdo con lo anterior, ¿existirían simultáneamente 3 estatutos docentes?
5. ¿Será posible que exista un Estatuto Único del Educador Estatal que rija el universo de educadores y etnoeducadores? En este caso, ¿cómo integrar y compaginar las disposiciones generales relativas a educadores de comunidades mayoritarias con las normas particulares y específicas para etnoeducadores desde la perspectiva de la etnoeducación?
En espera de sus aportes, inquietudes e interrogantes.
JAIRO S. CALDERÓN IGUARÁN
